Uma Análise Critica do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

 

Eduardo Alves*

 

Introdução

Ao analisar criticamente a publicação do Extinto MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado) – Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado -  pretendemos oferecer uma leitura com base em uma perspectiva marxista. Nesse sentido, pretendemos demonstrar o quanto tais teorias apresentadas sustentam-se nas bases teóricas da literatura comprometida com o capital e desnudar as idéias que tem como fundamento a ampliação do lucro e da exploração. Como conseqüência, sugerimos algumas alternativas de ação para a classe trabalhadora (principalmente o setor dos servidores) que consideramos coerente com a concepção que expressamos.

O texto, portanto dedica-se em situar a análise sem restringi-la a critica da publicação do MARE. Ao contrário, temos como ponto de partida a realidade. Não são as críticas que transformam o mundo real, mas sim a prática, ou seja, a ação coletiva, consciente e organizada da principal classe explorada no sistema capitalista: os trabalhadores. Buscamos então deixar isso claro, tentando combinar a análise do texto ao momento político no qual vivemos. Por isso, optamos por uma organização que pressupõem o desenvolvimento mínimo de seis subtítulos (sem contar com a introdução e a bibliografia básica), entre os quais, o último – “Sugestão de Alternativas para os Trabalhadores” – assume a responsabilidade de indicar caminhos mínimos e fundamentais para a luta dos trabalhadores (principalmente o setor dos servidores) na implementação do neoliberalismo no Brasil. Esperamos assim estar contribuindo com a reflexão crítica coletiva, com a produção de conhecimento comprometido com a luta contra o capital e com o avanço dos setores explorados.

 

A crise da crise do Estado

O texto do antigo extinto MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado) intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no prefácio assinado por FHC, inicia dizendo que “a crise brasileira da última década foi também uma crise de Estado”. Ou seja, para o Presidente da República, os governos passados desviaram o Estado de suas funções básicas “para ampliar sua presença no setor produtivo”. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que o Estado Capitalista sempre estará em crise, pois, as contradições causadas pelas relações sociais de produção, baseadas na exploração da força de trabalho que é operada pelos detentores da propriedade privada do capital, tendem a crescer com o desenvolvimento das forças produtivas. As contradições existentes no modo de produção capitalista geram crises que são aprofundadas ou estendidas de acordo com a luta de classes e as condições reais de desenvolvimento do capitalismo, em nível internacional e nacional. Entretanto, ressaltar a crise do Estado desta forma pode dar a entender que o Estado está em crise, que vivemos um período de transição do Estado e isso não é verdade (por enquanto). A crise que se aprofunda é a do capital, crise essa que não foi resolvida com os remédios da guerra, foi estancada com modelos de “Bem Estar Social” (como na Europa e nos Estados Unidos – durante o Governo Roosevelt) e se aprofunda vertiginosamente com o neoliberalismo.

Há vários aspectos que devem chamar nossa atenção na identificação da profundidade da crise do capital. Um deles diz respeito a realidade das relações de produção. O Século XX foi marcado pelo avanço das forças produtivas e das relações sociais de produção, nos apresentando, dessa forma, um mundo praticamente capitalista, com algumas poucas exceções [1] . Outro elemento é o fim da bipolaridade, com a extinção da União Soviética e a tomada capitalista no Leste Europeu. Tal movimento coincide com advento neoliberal e com a formação do blocos imperialistas dessa etapa imperial ainda mais elevada. Apesar de ter havido um reenquadramento das polaridades – destacadas na disputa do imperialismo entre EUA e Comunidade Européia – os Estados Unidos assumiram, nos últimos anos, uma posição de super potência (algo que podemos chamar de “super-imperialismo”). A contradição reside que o país centro da dominação do capital amargue uma aguda crise que apareça no seu crescimento pife de cerca de 2% ao ano. Por sua vez, paralelo a essa realidade, há um evidente apodrecimento progressivo do modelo neoliberal, que já se esgotou na crise de vários países, entre as quais destacamos: a crise do México, do Sul Asiático e da Argentina.

No Brasil o fantasma da crise que assolou outros países (como os apresentados acima) tem nos rondado mais do que nunca. A coalizão conservadora formada para garantir o neoliberalismo possui, entre seus conteúdos básicos de sustentação, as privatizações, as terceirizações, a precarização, a desregulamentação e a flexibilização. Não é por menos que temos um Brasil mais miserável, com 50 milhões de pessoas a baixo da linha da pobreza e uma concentração de renda absurda, na qual 12,2 % da população (composta pelos capitalistas e pelo setor mais bem pago de gerentes, administradores, advogados, economistas, etc) detêm 33,8% da renda, enquanto os setores mais empobrecidos da classe trabalhadora (25,7% da população) representam apenas 6,9% da renda nacional (pesquisa divulgada pela Folha de São Paulo). Como vemos, o empobrecimento, a proletarização, a lupem-proletarização, o sub-emprego (com a ampliação do fenômeno das terceirizações) são características dessa fase do Estado (no Brasil) e atinge todos os trabalhadores.

As saídas buscadas pelos Estados Nacionais, através de suas classes dominantes, para encontrar um remédio que dê sobrevida ao capital exigiu adequações que respondessem às exigências dos capitalistas, principalmente do setor imperialista, monopolista e financeiro. Essa crise ficou conhecida, popularmente, como “crise fiscal”, mas na verdade constitui-se como uma crise por conta do avanço das forças produtivas, da ampliação das contradições entre capital e trabalho e impôs rebaixamento nas margens de lucro da burguesia. Para ampliar o espaço da margem de lucro foi necessário operar mudanças nos orçamentos nacionais e no papel que os Estados Nacionais vinham assumindo na prestação de serviços e na participação direta em alguns campos da produção – com maior ou menor potência de acordo com o grau de desenvolvimento nacional e com peso na economia internacional. Por sua vez, tais remédios, que em geral (com menor ou maior grau):  viraram os investimentos sociais para a propriedade privada, inclusive alterando a forma de propriedade e fazendo avançar empresas capitalistas no lugar de empresas estatais; ampliaram a dependência; retiraram a ação de executor de políticas sociais do Estado, transformando-o em regulador e rebaixaram direitos sociais; e modificaram as relações trabalhistas desregulamentando direitos, marcaram a caracterização do neoliberalismo e são responsáveis por crises que já vieram ou estão chegando.

Essa realidade, não caracteriza, no entanto, que o Brasil passa por uma crise de Estado. Uma verdadeira crise de Estado coloca em xeque o poder político, seguido da possibilidade real da tomada e construção de um novo poder. Para isso, no entanto, fazem-se necessárias condições objetivas e subjetivas [2] . Vivemos um momento em que afloram ricas condições objetivas a partir das quais é possível construir situações de superação da ordem burguesa: o capitalismo, em nível mundial, já desenvolveu satisfatoriamente as relações sociais de produção; temos um planeta, predominantemente, regido pela ordem do capital; há sinais de apodrecimento das forças produtivas; o neoliberalismo desde a crise do Sul Asiático e do México, para não citar as crises brasileira e argentina, demonstra claros sinais de instabilidade e fragilidade econômica. Certamente que não é dessa crise que fala FHC, mas sim de uma “crise” administrativa, a qual exige alterações superficiais nos aparelhos do Estado para prolongar a dominação burguesa e adequar o Brasil à nova (velha) ordem. Um Estado que se torna empecilho para a maximização do lucro é um obstáculo para os capitalistas. Cabe ao Estado, apenas, cumprir seu rumo fundamental em uma sociedade de classes: garantir a reprodução e manutenção da exploração e o poder político da burguesia, mantendo-a como classe dominante.

É claro que a desconstituição dos aparelhos de propriedade estatal e a ampliação dos Aparelhos Privados de Hegemonia [3] das classes dominantes passam, necessariamente, pelo redimensionamento de todas as áreas que exigem um papel de intervenção direta nos problemas sociais assim como no setor econômico. Os dois casos, apesar de representarem gastos e investimentos necessários, são obstáculos para a ampliação do lucro dos capitalistas – e essa questão está no centro de todas as mudanças. No entanto, a ampliação desse lucro, por conta de um modelo de Estado (amplo e conservador – nos países em desenvolvimento – ou amplo com forte investimento social – nos países desenvolvidos), encontra-se parcialmente limitada. A crise do capital, acentuada pelo fim da guerra fria, impõe novos modelos de dominação imperialista. O caminho das privatizações e das terceirizações é um caminho evidente, frente tal realidade, para a burguesia buscar fôlego em sua crise.

 

O Estado e a Sociedade no Brasil

No Brasil, particularmente, o processo de estatização dos setores produtivos, envolvendo a transformação de matéria bruta, a prestação de serviços em energia, água, produção siderúrgica e outras, foi o próprio caminho de desenvolvimento e formação de uma sociedade capitalista. Ou seja, isso foi um investimento dos setores dominantes e era necessário criar um Estado com capacidade de dirigir o processo de formação capitalista da sociedade brasileira. Nesse sentido é inverossímil que os próprios capitalistas hoje façam críticas sobre esse processo, como se não tivessem responsabilidade nenhuma sobre ele. Assim parece que as coisas ocorreram por escolha, por uma simples vontade humana de alguns dirigentes, ou mesmo por dádiva sobrenatural. Mas sabemos que não foi assim que ocorreu o movimento de construção do Estado e da Sociedade brasileira. Foi feita a política necessária, sob a lógica burguesa, para o desenvolvimento. Esse era o caminho possível frente às condições reais do Brasil. Os Governos de Getúlio, Dutra, (de novo) o de Getúlio e depois de JK, apostaram, com todas as diferenças constitucionais, políticas e sociais, no mesmo caminho de desenvolvimento econômico, encontrando maior ou menor êxito em suas táticas por conta do acúmulo de forças existente na sociedade. Assim podemos afirmar que a reforma que está sendo feita não é ponto indispensável para o desenvolvimento, mas sim para o aprofundamento do subdesenvolvimento, da dependência e da inserção do Brasil na ordem mundial hegemônica.

Novamente insistem no absurdo. Esse não é um movimento entre sociedade e governo, pois, colocados dessa forma, não são nada, são caóticos, não explicam as condições reais e as contradições existentes. A sociedade é uma abstração, “se desprezarmos, por exemplo, as classes que a compõem” [4] . Uma sociedade divida em classes possui idéias distintas, representações distintas e governos de diferentes posições políticas. Cada governo tem uma ligação orgânica a uma ou outra classe, ou mesmo a outras que não são fundamentais, como é o caso em uma situação bonapartista [5] . Não existe, portanto, tal movimento que cita FHC. O que ocorre é que o Estado, através dos aparelhos repressivos e ideológicos, busca transformar em universal aquilo que é particular, fazendo parecer que as idéias da burguesia são idéias de toda a sociedade. Os trabalhadores organizados, representados por entidades classistas, já deixaram claro que não concordam com as mudanças do Governo. Setores importantes de várias organizações como OAB, ABI, CNBB e outras já mostraram que não concordam com as alterações governamentais. Movimentos de massas como o MST, UNE, UBES, já declararam suas diferenças. Os partidos de esquerda fazem uma oposição cotidiana ao modelo imposto ao Brasil. Logo, cabe perguntar: de que sociedade fala FHC? Com certeza não é a sociedade real, diversas em determinações, em idéias e representações, mas a sociedade que os capitalistas querem que exista, mesmo que não seja a sociedade existente.

Todo esse discurso, entretanto, é para justificar a importância da economia de mercado e de marcá-la como a forma mais desenvolvida para fazer avançar o país. “O grande desafio histórico.é o de articular um novo modelo de desenvolvimento que possa trazer para o conjunto da sociedade brasileira a perspectiva de um futuro melhor” ou seja, “o fortalecimento do Estado para que sejam eficazes sua ação reguladora, no quadro de uma economia de mercado”. Com essa afirmação presente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, demonstra-se claramente a superação de um modelo desenvolvimentista implementado no Brasil e a adoção do projeto de ampliação da margem de lucro e diminuição da capacidade de ação social do Estado. A ação reguladora é a marca da desconstrução progressiva dos serviços públicos, aliada ao processo de privatização, contratualização e terceirização. Tais marcas são determinantes na Reforma Administrativa proposta pelo PDRAE (Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado) e implementada pelo Governo. Mesmo identificando que a implementação do modelo, muitas vezes, foge de sua arquitetura inicial, esse desvio não é no mérito, continua com todo o conteúdo fundamental apresentado desde 1995.

É por isso que nossa análise deve se deter na pedra angular do sistema e mesmo das mudanças: a alteração das formas de propriedade. A mudança para um modelo gerencial de funcionamento do Estado não é uma mudança apenas de cunho administrativo. Essa é a superficialidade da mudança e não seu conteúdo fundamental. O elemento central encontra-se na alteração da propriedade e na relação entre propriedade privada e propriedade estatal. No prefácio de FHC o discurso que justifica a alteração da administração baseia-se no atendimento ao “cliente” ou “cidadão cliente”. Mas isso não passa de um discurso ideológico para falsear as alterações reais e manter o processo hegemônico no subconsciente dos explorados. Por isso era necessário pautar o serviço público como debate central em 1995 e tirá-lo do centro em 1999, quando os efeitos das mudanças começavam a aparecer. Essa é uma das razões pelas quais insistimos em que devemos situar novamente o serviço público como tema central de debate na sociedade.

Do ponto de vista da propriedade, que é o centro de todo o nosso debate, o que está em jogo é repassar o patrimônio público acumulado para os setores privados, aumentando assim a concentração do lucro, ao mesmo tempo em que se desobstruem as barreiras que impossibilitam o aumento da margem do lucro. Do nosso lado isso também é um grande desafio. Temos pela frente a grandiosa tarefa de promover mudanças radicais que alterem a forma de propriedade, mas o caminho é totalmente inverso do que vem fazendo o Governo. É nesse esfera de entendimento que aparece um equívoco muitas vezes repetidos por setores de esquerda, populares ou democráticos. Há uma idéia, aparentemente predominante, de que o processo imposto diminui o Estado e, portanto, como pregamos o fim do Estado, ou de seu cunho autoritário, ou mesmo de seu poder quase absoluto sobre a individualidade, tal movimento não é tão ruim para a política que defendemos. Ledo engano, pois isso nos levaria a um processo de aumento desregulado da concentração do poder e do lucro, repassando para os aparelhos privados, ou seja, para a propriedade privada do capital, uma arena central de disputa política. Por exemplo: não é possível disputar política de comunicação, de grande vulto, hoje, com possibilidade de uma disputa hegemônica real em nível nacional, que possa alterar a correlação de forças, sem quebrar o monopólio privado dos meios de comunicação. Na esfera do Estado, entretanto, temos maiores condições, pela própria característica do Estado de Direito, criado pela burguesia, de operar a disputa hegemônica. Certamente que para a classe trabalhadora isso só pode ter conseqüência se tiver calcado em uma organização classista, com capacidade de mobilização e organização, que trave na sociedade a disputa ideológica e sirva como base real para a construção de mudanças. Sem isso, ficamos no administrativismo e não conseguimos alterar as condições reais que exigem mudança na forma de propriedade.

Sem dúvida, analisar o prefácio escrito pelo presidente tem uma importância central: saber qual a orientação que se mantém, independente de ministérios e ministros, e qual o discurso central que a justifica. Por isso não nos cansaremos de afirmar que as bases do PDRAE continuam presentes na implementação das mudanças. O que houve foi um desvio tático para implementar o núcleo central das adaptações neoliberais, nada mais que isso. Para tanto vamos analisar três pontos centrais do Plano Diretor da Reforma do Estado: 1. As bases teóricas; 2. O objetivo da Reforma Administrativa; 3. O Aparelho de Estado e as Formas de Propriedade. É na análise desses três elementos que encontraremos indicativos [6] para nossa ação contra a reforma, no momento político em que vivemos.

 

As bases teóricas do PDRAE

A diferença que guarda nossa análise sobre o Estado em relação àquela que consta no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, editado pelo MARE em 1995, é de cunho epistemológico e conceitual. Epistemológico porque o trabalho do antigo Ministério da Administração e Reforma do Estado utiliza conteúdos fundamentais do positivismo: a neutralidade,  a desistorização, a ilusão de partir do dado imediato. Conceitual porque apresentam conceitos que são verdadeiras totalidades caóticas, que não explicam e não podem dar conta do movimento histórico que engendrou o capitalismo brasileiro no final do século passado, além de apresentarem bases conceituais “jus naturalistas” ou “liberais” de política (por mais que neguem tal vínculo). Certamente que tal diferença é determinada, em última instância, pelo caráter de classe que tem cada uma das concepções (a do Governo e a nossa). Tal diferenciação cria uma barreira intransponível que só pode ser superada através da própria luta de classes. Vamos procurar identificar tais diferenças lançando mão da “arma da crítica” e buscar contribuir, dessa forma, para reforçar a ação dos trabalhadores.

Se começarmos pela caracterização do Estado, um dos conceitos centrais tratados nessa contribuição, identificaremos diferenças intransponíveis e insuperáveis. Segundo o Governo “o Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território”. Esse conceito é vazio, não explica nem situa o papel que cumpre o Estado. Certamente não passa de uma constatação e se apropria apenas da aparência e do funcionamento deixando de lado sua caracterização fundamental. O Estado é um instrumento de dominação de uma classe sobre a outra. Isso serve tanto para o modelo restrito analisado por Marx, quanto pelo modelo amplo analisado por Gramsci. Em nenhum dos casos, fruto de momentos históricos e formações sociais distintas, o Estado perde sua principal característica que, por sua vez, não é determinada por ele mesmo, mas pelas relações sociais de produção, ou seja, pelos diferentes papéis desempenhados pelas classes fundamentais do capitalismo. Mas o Governo não pode admitir isso, pois tal posição o levaria a dar organicidade ao seu propósito, ligando-o a uma das classes fundamentais, coisa que a neutralidade não permite.

A totalidade das relações de produção forma “a estrutura econômica da sociedade, a base real sobre a qual se levanta uma superestrutura jurídica e política, e à qual correspondem formas sociais determinadas de consciência. O modo de produção da vida material condiciona o processo em geral da vida social, político e espiritual” [7] . Tal compreensão é fundamental para o debate, já que parte de determinações diferenciadas das que são propostas pelo Plano Diretor. Mesmo que as mudanças sejam, no Estado (na superestrutura), apresentadas como elementos fundamentais, elas não são, diferentes do que afirmam, a saída para a superação da crise atual. Isto porque tais mudanças decorrem, necessariamente, de uma alteração nas formas de propriedade. Na verdade, as alterações que são propostas no PDRAE se justificam porque, para as classes dominantes, é. necessário aumentar o arco de poder econômico da burguesia, ampliar a margem de lucro, incrementar a ocupação de espaço na propriedade privada do capital, de forma a expandir a participação dos capitalistas nos setores de serviços ou mesmo de produção de matéria-prima. Isso é o que está por trás das privatizações, coisa que o conceito colocado pelos “intelectuais” do antigo MARE não permite identificar. No entanto, identificar o movimento real operado pelo neoliberalismo é, necessariamente, superar epistemologicamente o conceito de Estado apresentado e assumir um conceito histórico e materialista, que dê conta da análise das condições atuais.

Se essa é uma das mais importantes rupturas teóricas que devemos fazer, há outras que são decorrentes de tal pensamento. Então vejamos, a conseqüência da atitude dos governistas é propor uma reforma administrativa e não poderia ser diferente, pelo menos no discurso. O problema é que o grau de ideologização e politização que tem uma reforma administrativa, mesmo que escondido pela retórica escrita, torna inverossímil tal proposição. O Estado nunca está acima da sociedade, mesmo quando bonapartista, pois é sempre fruto da luta de classes, da correlação real entre as duas classes fundamentais (trabalhadores e burgueses), das disputas entre agentes e representações fundamentais das classes sociais fundamentais. Nessa fase (bem trabalhada por Marx no 18 Brumário) há uma aparência maior de autonomia estatal, porque há uma condição na luta de classes, entre os setores fundamentais, que permite a elevação de uma classe intermediária ao Governo ou à parte do poder político. Abstraem dessa forma o papel do Governo, do Imperialismo, dos proprietários da propriedade privada do capital, dos trabalhadores, dos partidos, dos movimentos, e apresentam uma visão típica do “contrato social’, que facilmente pode oscilar entre fascista e liberal. É claro que o centro do contrato, aquilo que o representa, principalmente na sociedade moderna, é a Constituição. E o é também para os governistas, uma Constituição que, para eles, está acima do bem e do mal, e não impregnada de conflitos, ideologias, visões de classes distintas, de acordo com a correlação de forças em que é produzida socialmente. Ou seja, antes de um instrumento legal ou jurídico, a Constituição é, fundamentalmente, um instrumento político que dá o corpus necessário para um processo de dominação entre as classes.

É claro que tal inspiração teórica dos palacianos os levará a afirmações históricas, no mínimo questionáveis, para não dizer comprometidas com o processo de dominação que defendem. Por exemplo, o texto afirma que “a desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar aplicada com relativo sucesso no pós-guerra”. Como se a ordem ou a desordem econômica, existente nas várias flutuações ou momentos históricos do capitalismo, fosse decorrente de ações naturais (ou quem sabe sobrenaturais). Além do mais, ao afirmarem isso, incorporam outro problema que é o de dizer que nesse momento devem-se destituir as políticas de bem-estar, e junto com elas destruir os direitos conquistados. É certo que isso não é dito, mas fica bem entendido na afirmação colocada, pois o momento do pós-guerra, foi, sem sombra de dúvidas, um período de conquistas de direitos sociais, tanto para os países desenvolvidos, como para os não desenvolvidos. A margem desses direitos foi determinada pela formação social de cada um deles, com elevações maiores ou menores. É certo que nem todos os países viveram o modelo de bem-estar, como é o caso do Brasil, em que o modelo desenvolvimentista não poderia dar essa qualidade nas políticas executadas. Porém, o mundo não se dividia entre desenvolvidos e não desenvolvidos, mas entre socialistas [8] e capitalistas, o que foi marcante após a segunda guerra mundial – em 1945 – com o início de uma guerra fria, que só acaba com a derrota final do socialismo nos países do leste e na União Soviética.

Contudo, se isso não bastasse, continuam os palacianos em sua viagem, ora racionalista, ora positivista. “Não obstante, nos últimos 20 anos esse modelo” - de bem-estar social – “mostrou-se superado, vítima de distorções decorrentes...de empresários e de funcionários que buscaram utilizar o Estado em seu próprio benefício...também do desenvolvimento tecnológico e da globalização, que tornaram a competição entre as nações muito mais aguçada”. Sobre os argumentos baseados no desenvolvimento tecnológico e na globalização, Petras nos mostra os seus pés de barro, ao afirmar que nada tem a ver desenvolvimento tecnológico e globalização, pois a política de “globalização vem ocorrendo há vários séculos” [9] . Além disso, corrobora a visão aqui expressa, pois afirma que “a política estatal é uma função da correlação de forças sociais: a capacidade de diferentes classes mobilizarem recursos para influenciar a política econômica do Estado” [10] . Ou seja, “não são forças econômicas globais impessoais que estão operando aqui, mas uma estratégia econômica enraizada nos interesses da classe alta e das corporações” [11] . Portanto, não são ajustes necessários a um desequilíbrio casual que força a superação da política promovida pelo capital, mas sim a necessidade de responder às exigências da burguesia e das grandes corporações monopolistas e oligopolistas em nível internacional e não apenas de problemas localizados nacionalmente. Por conseguinte, podemos afirmar que movimentar uma oposição coerente e que tenha conseqüências favoráveis contra a aplicação do neoliberalismo exige, além de outras coisas, uma ruptura conceitual ao modelo expresso pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Não se pode ficar apenas nas críticas às implementações, por mais que sejam importantes e necessárias. É imprescindível uma crítica global ao conjunto teórico que as inspira, por mais que seja progressivamente invisível. Assim, se o fizermos, daremos um salto de qualidade substantivo para o processo de disputa hegemônica que demanda essa luta.

 

O objetivo da Reforma Administrativa: um percurso parcialmente cumprido

O processo da reforma administrativa, que é o núcleo central da chamada reforma do Estado, atingiu parcialmente seus objetivos, mas continua fazendo o seu percurso. Esse percurso tem que ser obstaculizado para podermos impedir sua implementação ao mesmo tempo em que colocamos em prática medidas que possam resgatar conquistas perdidas e avançar para uma construção que seja coerente com os interesses dos trabalhadores. Para isso, no entanto, é necessário barrar o trânsito para essa quarta fase do Estado brasileiro inaugurado pelo neoliberalismo, que foi desastrosamente iniciado por Collor e sistemática, organizada e organicamente continuado por FHC (nos seus dois governos). Do ponto de vista legal, a Emenda Constitucional agrupa as medidas fundamentais que dão escopo para o processo em curso no Brasil. Uma medida de mudança da Constituição é, desde sempre, inverossímil, pois acumula uma série de inconstitucionalidade no seu conjunto. Entretanto, foi aprovada e conseqüentemente: se mudou a estabilidade, instituíram-se os contratos de gestão, introduziram-se os contratos trabalhistas por emprego público, alterou-se a revisão salarial dos servidores, estabeleceu a terceirização como permanente, criou formas legais para demissões, esvaziaram-se os serviços públicos, legalizou as privatizações. Há uma série de Leis complementares no meio do caminho, mas é a análise dos recuos e avanços que o PDRAE fez, em relação à EC 19/98, o que nos interessa nesse estudo.

Já havia, no texto do ex MARE, uma anunciação do objetivo das emendas a serem apresentadas: fim da obrigatoriedade do RJU, permitindo-se a volta de contração de servidores celetistas; processo seletivo público para contratação de celetistas e concurso público para a de estatutários; flexibilizar a estabilidade através da possibilidade de demissões por falta grave, por insuficiência de desempenho ou por excesso de quadros; criar a possibilidade da disponibilidade; permitir a contratação de estrangeiros no serviço público; limitação rígida da remuneração dos servidores; limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões; facilitação de transferência de pessoal e de encargos entre pessoas políticas; eliminar a isonomia como direito subjetivo; descentralização e fixação dos servidores dos três poderes. Esses seriam os objetivos das emendas constitucionais, significativamente cumpridos pela EC 19/98. Cumpriram legalmente e hoje ainda existe a guerra da implementação e mesmo da edição de Leis complementares que possam regulamentar todo o processo de mudança ao qual foram expostos os servidores.

No fundamental, podemos ver que tais modificações não mudam em nada a crítica feita pelo próprio documento governista. Continuam, progressivamente, incentivando uma administração patrimonialista e em nada avançam para superar essa característica do Estado brasileiro que foi determinado pelo modelo de colonização e pela formação tardia, conservadora e autoritária que teve o capitalismo. Dizem que o patrimonialismo é uma “excrescência inaceitável”, pois existe como conseqüência inerente “à corrupção e ao nepotismo”. E afirmam que, “no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado”. Ou seja, seria essa própria distinção, fruto de um desenvolvimento capitalista, que exige que o Estado e a Sociedade Civil se unifiquem para superar um modelo que é obstáculo ao próprio desenvolvimento do capitalismo. Isso sim é uma excrescência que aparece de variadas formas e por diversificadas razões: 1. lançam mão da tese criticada pelos mesmos que é o desenvolvimentismo, para eles o desenvolvimento do capitalismo gera a necessidade de superação de um modelo administrativo e tal mudança é forçada pela unidade entre sociedade civil e pelo Estado; 2. fazem a sociedade civil ganhar o caráter de neutro, de uma totalidade caótica – teoria já criticada por nós nesse texto – que unificada adere ao processo de apoio ao capitalismo e ao desenvolvimento; 3. decidem privatizar e repassar patrimônio público para o setor privado e migrar o setor privado para a administração, confundindo mais ainda o mercado com o Estado e aprofundando o patrimonialismo; 4. trabalham o conceito de democracia dentro do capital, deixando claro seus limites e não explicitando aquilo que seria democrático [12] .

Mas isso não dá conta ainda do conjunto de questões que envolvem o debate sobre administração, do ponto de vista político e conceitual. Apresentam dois modelos que são alternativos ao modelo brasileiro: a administração pública burocrática e a administração pública gerencial. Afirmam que como conseqüência do modelo burocrático, “o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade”. Embora esta nunca tenha sido a missão básica do Estado. No formato liberal, predominante até a primeira guerra, mantinha-se uma estrutura mínima segundo a lógica do individualismo, considerando que os interesses individuais livremente desenvolvidos seriam harmonizados por uma  mão invisível, que garantiria também a livre concorrência. Nesse período havia uma forte rejeição a qualquer tipo de intervenção estatal na vida econômica. A política do laissez-faire era garantir a livre concorrência e a propriedade privada do capital, assim como o legítimo direito ao lucro e à exploração, sem que existisse qualquer grau de ação estatal. Essa etapa do Estado capitalista na história da humanidade tem seu predomínio no século XIX, mas persistiu até o início do século passado. Não há uma relação direta, portanto, com o modelo administrativo burocrático, que é uma visão weberiana [13] , um tipo ideal e não um formato real de organização ou de sociedade.

O mais estranho é que os estudiosos do antigo MARE não conseguem firmar qual era o modelo predominante no Brasil, se o patrimonial ou o burocrático. Mas vejam, tinha que ser assim, pois a concepção metodológica e conceitual desses estudiosos não permite a contradição como elemento chave de análise. Não há proponentes nem defensores do modelo patrimonial. O que há, nesse caso, são visões que podem ser aproximadas a partir de uma defesa de excesso de poder, postura inclusive muito parecida com a que tem hoje o Governo de FHC. É claro que o Brasil vive tanto um modelo quanto outro. O desenvolvimento do capitalismo, principalmente a partir da década de 30 e depois nas décadas de 50 e 60, trouxe contradições de toda a ordem, inclusive no formato administrativo. Colocado na forma do texto o que ocorre é a expressão de uma aparência de escolha entre um ou outro. Mas isso não é possível nos limites do capitalismo brasileiro. Enquanto em nível internacional podemos mostrar os vários regimes capitalistas, datá-los, demonstrar o modelo estatal de forma mais precisa, no Brasil isso não é possível. Houve uma mistura permanente, pela própria condição de formação do capitalismo e das classes fundamentais, que alternou e fez simbioses entre concepções liberais e marginalistas [14] . Portanto, do ponto de vista administrativo, cultural, de posturas, o Estado era e é predominantemente patrimonialista e a superação desse modelo, no país, demanda rupturas e não medidas disfarçadas em discursos teóricos que têm como verdadeiro objetivo concentrar a propriedade e ampliar o lucro dos capitalistas [15] .

É claro que restará como “modelo perfeito”, segundo a ótica do Governo, a imposição do modelo gerencial. Dizem que tal formato “emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior”. O modelo anterior ao qual fazem referência é o welfare state, mais conhecido como Estado de Bem-Estar Social. Abramos parênteses para melhor explicitar esse ponto.

Esse modelo de Estado surge para administrar a insuficiência do capitalismo e assim dar conta de uma crise detonada em 1929. Representa também uma resposta, como alternativa, ao modelo socialista que consegue uma grande expressão real, com capacidade de disputa internacional, a partir da revolução Russa de 1917. Todavia, tanto o Welfare State na Europa, quanto o New Deal de Roosevelt, que teve menor tempo de vida, não conseguiram resolver a crise do capital, que recrudesceu pela exigência de aumento da margem de lucro dos próprios capitalistas. Mas sem dúvida, tais políticas, pelo forte investimento do Estado em setores sociais e sua significativa abrangência na área econômica, acabaram firmando-se como um dos elementos de uma crise que teve como resposta o modelo neoliberal. Conhecida como crise fiscal, na verdade, essa crise alcançou grandes proporções, por estar implicada ao desenvolvimento das forças produtivas e a uma nova disputa internacional que redimensiona as potências centrais, também por dar um novo sentido à multipolaridade [16] e recolocar a questão do lucro em um mundo predominantemente (quase totalmente) capitalista. O paradoxo é que o modelo para superar a crise do capital já nasce em crise e promove seu desenvolvimento em um processo de genocídio internacional que reedita a possibilidade da barbárie se os setores socialistas não colocarem a necessidade do socialismo na ordem do dia.

Fechando os nossos parênteses, podemos voltar a nos questionar sobre o que é o modelo gerencial e suas alternativas “milagrosas” para a sociedade. Segundo o PDRAE, o modelo gerencial “deixa de se basear no processo para se concentrar nos resultados”. Ou seja, metas, números, quantidade, e como não poderia ser diferente, a lógica da produtividade. Os serviços públicos devem ser sempre em grande escala, mas sempre com qualidade, isso  para nós é fundamental, pois reforça nossa luta de hegemonia na sociedade. Entretanto, o Governo prefere a produtividade, isto é, os resultados finais, independente do processo. Vamos e convenhamos, isso é claramente uma discussão com o modelo Taylorista de administração. A tentativa de superação do FORDISMO/TAYLORISMO se deu fundamentalmente pelas montadoras, que representam o lugar privilegiado do operariado industrial moderno. Nesse sentido, podemos dizer que a afirmação de que eles importam racionalmente um modelo de administração distante da realidade brasileira é incompleto, se não firmarmos que a origem de tal formato se deu na fábrica, na linha de montagem, na produção, ou seja, na propriedade privada do capital, onde a produção, o lucro e a concentração são elementos constituintes fundamentais.

Mas, talvez, o maior dos absurdos é a idéia de que, através de um tal modelo gerencial de administração pública, o Brasil sofrerá qualquer grau de desenvolvimento. Para haver desenvolvimento, deve haver rupturas, saltos e superações, não é possível um desenvolvimento apenas por continuidade. Mesmo que o modelo posterior tenha elementos do modelo ulterior, isso não significa que a necessidade de ruptura seja desconsiderada. Contudo, o Governo não apresentar esse elemento, não deixar cair a máscara, é de se esperar tendo em vista o seu compromisso com o FMI; o que, entretanto, causa estranheza é setores da esquerda insistirem na defesa de teses que acabam não se diferenciando qualitativamente do modelo apresentado por FHC. Isto ocasiona, como estamos presenciando, uma onda de cooptação, aberta ou velada, resultante dessa proximidade de visões.

A maior parte da esquerda encontra-se na defensiva ideológica, reduzindo seu programa ao combate ao neoliberalismo e/ou à defesa de um “desenvolvimento com soberania nacional”. A base teórica do desvio nacionalista está em não perceber que a “questão nacional” é uma questão “burguesa” de per si. A defesa da Nação contra o imperialismo pode ser algo extremamente progressista e revolucionário. Mas o mundo pelo qual os socialistas lutam não é o de “nações-Estado”. Nesse sentido, a “defesa da Nação” por parte dos socialistas sempre será uma missão espinhosa e cheia de contradições. Além disso, há sempre o risco da própria burguesia --mesmo essa burguesia entreguista e integrada que temos no Brasil-- assumir arroubos nacionalistas e neutralizar a esquerda. Isso aconteceu diversas vezes na história do Brasil e pode voltar a acontecer. Para que isto não ocorra e para que possamos dar um salto de qualidade, a esquerda brasileira deve romper com sua tradição programática nacional-desenvolvimentista e adotar, programaticamente, o socialismo.

As revoluções, em países periféricos e/ou pré-capitalistas, foram, na verdade, assim como diz Gramsci sobre a Revolução Russa, revoluções contra “O Capital”. Embora tenham adotado muitas vezes um processo de revolução capitalista: longas jornadas; trabalho infantil; remunerações baixas; controles intensos sobre a mão-de-obra; proletarização forçada de camponeses, etc. Com isso se desenvolveram, mas não conseguiram suplantar as potências centrais do capitalismo.

Observamos então um processo de cooptação progressiva da esquerda pelo capital, visto que esta não conseguiu, entre as década de 50 e 70, na América e na Europa, impor uma luta política no mínimo reformista, e acabou sendo protagonista do neoliberalismo.

Boa parte dos socialistas vive a polaridade entre o esquerdismo e o reformismo. De um lado, os esquerdistas acham que cada conquista que os trabalhadores alcancem sob o capitalismo constitui um estímulo a menos para a luta revolucionária. Já os reformistas, com raciocínio similar, acham que a luta cotidiana pode impedir a revolução, mas não o socialismo, que poderá ser produto dos pequenos acúmulos das conquistas conjunturais. Parece que acreditam que os capitalistas ficarão paralisados frente à perda progressiva da propriedade. Setores da esquerda brasileira buscam ainda encontrar o lugar dos trabalhadores na ordem neoliberal, como fizeram nas décadas de 50 e 60. No mínimo não identificaram as mudanças.

 

O Aparelho de Estado e as Formas de Propriedade: quando cai a máscara

É nesse ponto que a máscara do Governo cai. Ou seja, quando se reforça a argumentação que fizemos no sentido de afirmar que o objetivo central está no aumento da taxa de lucro e na alteração na forma de propriedade, que gerará uma maior concentração da propriedade privada do capital.  Ao afirmar que o “Estado é, portanto,.o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites”, fica claro que o objetivo, na busca pela eficiência, eficácia e modernidade, de que tanto falam, é o repasse das ações, serviços, responsabilidades e, junto com tudo isso, do patrimônio e do pessoal originalmente estatal. Não há outro nome para isso a não ser privatização. As diversas nomenclaturas que vão surgindo no processo – publicização, contratualização, etc – na verdade dizem respeito a tramites distintos para privatizar aquilo que é público.

No debate conceitual, as coisas são mais difíceis de serem enxergadas, mas quando chegamos à proposta concreta, que envolve a relação entre administração, ação do Estado, prestação de serviços e formas de propriedades, fica mais fácil de constatar o conjunto de argumentações colocadas aqui nessa contribuição. Segundo o Governo há três formas de propriedades: a estatal, a pública e a privada. As empresas estatais, todas, sem exceção, devem ser privatizadas como no novo modelo. Já instituições como Universidades, Hospitais, Museus, Centros de Pesquisa, devem ser movimentadas para o setor público não estatal. Caberia à propriedade estatal, portanto, apenas o núcleo burocrático (Legislativo, Judiciário, Presidência, Cúpula dos Ministérios e Ministério Público) e as atividades exclusivas (Regulamentação, Fiscalização, Fomento, Segurança Pública, Seguridade Social Básica). A ressalva é que as atividades exclusivas terão o modelo administrativo gerencial e por isso transferirão as modificações para Agências Executivas, mesmo sendo de propriedade estatal, pois todo serviço auxiliar, em qualquer esfera, será terceirizado e, em alguns casos, repassado através do contrato de gestão. O contrato de gestão assume então uma forma estratégica de repasse do patrimônio e de pessoal para um setor paralelo chamado, no Plano Diretor, ou de Agência Executiva (no que diz respeita as atividades exclusivas) ou Organizações Sociais ( no que diz respeito aos serviços não exclusivos), além de induzir à modificação é claro o contrato de trabalho.

Trata-se, decerto, de um processo de privatização. Aquilo que não é estatal, que é chamado de público, que tem estatuto próprio de formato privado, mesmo “sem fins lucrativos”, faz parte do setor privado. Vide os modelos de ONG’s. Esses modelos de Organização Não Governamentais não são  outra coisa que propriedades privadas, as quais acabam ocupando o vazio e a insuficiência do Estado e contribuindo, com todas as contradições, para as mudanças principais que vêm ocorrendo nesse período.

De qualquer forma, o mais importante para nós era mostrar a argumentação teórica e política que justifica um processo progressivo, velado ou não, de transferência da ação do Estado para o setor privado. Tal movimentação é chamada de privatização, mas apenas no que diz respeito às estatais. No campo dos serviços, o objetivo é esvaziar o estado, diminuir os investimentos sociais, repassar o que interessa para iniciativas privadas e, em outros setores, trazer a iniciativa privada, na lógica ou na pessoa física dos capitalistas que podem ser responsáveis pelo contrato de gestão, para dentro da esfera estatal. Nesse sentido, afirmamos que o contrato de gestão assume papel-chave, fundamental, principal, na destruição dos serviços públicos e na constituição de uma Administração Pública cada vez mais patrimonialista, concentrada, e que esvazia, também pela lógica do orçamento, a ação do Estado nas esferas sociais.

 

Sugestão de Alternativas para os Trabalhadores

É claro que: uma superestrutura recheada amplamente de aparelhos privados de hegemonia e profundamente mínima em propriedades estatais; uma superestrutura com profissionais precarizados, terceirizados, desqualificados (propositalmente) e sustentada na ideologia do voluntariado (portanto, intensamente diminuída de profissionais qualificados); uma superestrutura voltada para circulação dos valores de troca, que impõe uma burocracia estatal que se confunde com um “balcão de negócios” e voltada para a ação dos aparelhos repressivos (voltada para a prática da vigilância, da regulamentação, do controle, da intermediação e esvaziada em sua capacidade de ação); tem como conseqüências, ao mesmo tempo, a profunda retirada de direitos sociais (rebaixamento da qualidade de vida) e o enfraquecimento a capacidade de disputa de hegemonia da classe. A substituição da qualidade (uma das caracterizações do valor de uso) pela quantidade (uma das caracterizações do valor de troca) impõe a mercantilização e a supremacia máxima do lucro.

A compreensão do exposto acima, nos leva ao entendimento de que não é possível discutir as mudanças no setor público, sem debater as marcas fundamentais do capital: a propriedade privada, o lucro, a mercadoria, as relações sociais de produção e as forças produtivas. Apenas um debate administrativista, burocrático, não é suficiente para cumprirmos dois desafios centrais: a) superar as bases teóricas da literatura acumulada sobre o tema em questão, principalmente no que diz respeito ao serviço público e a administração pública e b) oferecer bases de reflexão que sirvam como guia para as mudanças da realidade social, sob a ótica dos trabalhadores. O diálogo sobre serviço público não pode acomodar-se nas águas das teorias liberais, jus naturalistas, positivistas, que se respaldam nas idéias de neutralidade estatal e sustentam-se no conceito de Estado de Direito. Seria profundamente equivocado, tanto do ponto de vista da teoria, quando do ponto de vista da prática – que se pretende transformadora – desenvolver a discussão da classe apoiada em formulações antagônicas. Por outro lado, não podemos cair no equívoco, muitas vezes repetidos, das simplificações. A práxis simplificadora nos leva na repetição de ações que se afastam da autocrítica, pois confortam-se em formulações principistas. Tal equívoco nos leva a desprezar as diferenças, a correlação de forças, as especificidades, a tende fazer-nos reproduzir os mesmos equívocos positivistas.

Nesse sentido, sugerimos três elementos fundamentais para compor uma estratégia de luta:

a) Numa perspectiva mais geral, o estabelecimento de um arco de aliança com a esquerda brasileira na resistência ao neoliberalismo. Os servidores precisam se firmar como um dos agentes fundamentais de luta nesse período e participar ativamente das diversificadas ações da classe trabalhadora, resistindo ao neoliberalismo, assumindo bandeiras gerais e de outros setores explorados e denunciando, permanentemente, o que ocorre nos serviços públicos e na Administração Pública, apresentando assim suas bandeiras específicas;

b) A disputa de hegemonia na sociedade. Principalmente se levamos em conta que o projeto apresentado pelo Governo em 1995 e aqui discutido já cumpriu, duas das suas etapas estratégicas que diziam respeito a preparação das bases para alterações legais e institucionais e as próprias Reformas Constitucionais. Além disso, avançaram em muitas mudanças através de Medidas Provisórias, Decretos Leis e Leis. Nesse momento, no entanto, havia uma razoável sustentação social para ocorrer as transformações. Entretanto, após as greves de 2000 e 2001 iniciou-se uma movimentação social, na qual, foi fragilizado em muito o apoio ao Governo e fortalecido, razoavelmente, o apoio para os servidores. Isso exige, dos servidores uma ação imediata que combine dois movimentos: de um lado, a construção do projeto e, de outro, o convencimento da maioria da população. O projeto não pode se resumir ao debate administrativista, deve, necessariamente, indicar mudanças na forma de propriedade no Brasil, questão fundamental para alterar as condições e o papel do Estado a favor dos setores explorados. Para isso, no entanto, é necessário pautar novamente, como prioridade, o debate sobre o Estado e o Serviço Público em nível nacional. O primeiro passo seria a criação de um fórum permanente sobre Serviço Público na Câmara Federal [17] , atraindo os partidos de esquerda, organizações de tradição democrática (OAB, CNBB, ABI, DIAP etc), entidades organizativas de luta (UNE, UBES, MST, etc) e parlamentares que apóiem o debate. Para ter êxito, tal fórum deve ser convocado pela CUT e CNESF além de assimilar, em sua organização e coordenação, os Partidos de esquerda e o Fórum de Lutas.

c) Retomar a capacidade de mobilização e luta sindical, operando a organização por local de trabalho de forma permanente e convocando uma grande greve do setor que possa ter conseqüência em uma grande greve geral (ou no mínimo ser combinada com uma grande greve geral). O debate sobre organização sindical deve ocorrer com capacidade de aprofundar diferenças que há no setor. Aparentemente, há compreensões distintas sobre a caracterização dos servidores como um setor da classe trabalhadora (tanto pelos que acham que os servidores compõem vários setores da classe trabalhadora, quanto para os que acham que há vértices mais fortes de unidade não pelo vínculo de trabalho, mas, mais precisamente, pela função que desempenham ou ocupam). No fundamental, o pacote antigreves editado em 13 de novembro de 2001, pelo Governo Federal, exige uma resposta imediata, que do nosso ver, deve apresentar-se através da radicalização da luta de massas e do movimento grevista.