Reformas estruturais nas instituições policiais: uma necessidade para superar a crise do Estado Democrático de Direito no Brasil *

Adriano Oliveira **

Introdução:

O Brasil vem por muito tempo passando por um processo de crise. Crise essa que encontro no âmbito das instituições coativas do Estado e na sociedade. Observo a cada dia que as instituições coativas do Estado brasileiro estão, motivadas por diversos fatores, inoperantes no que corresponde ao cumprimento das suas funções. Vejo também, com pesar, vale salientar, que a sociedade brasileira, tão cordial, está demonstrando total intolerância com a violência e conseqüentemente com o comportamento das instituições coativas.  Isso é preocupante.

É preocupante pelo fato de que há anos um processo crescente de violência instalou-se em nosso País. A violência no Brasil assumia até a década de oitenta um caráter não democrático. No entanto, com a abertura dita democrática, por volta de 1984, a violência passou a atingir gradualmente todas as camadas sociais da sociedade brasileira.

Quando afirmo isso, não estou referendando o raciocínio discriminatório e simplista de que a população pobre é um ator ativo do processo de construção de formas de violência e com isso passou a ameaçar as classes mais abastadas da sociedade brasileira. O que estou afirmando é que os atores ativos da violência estão democraticamente distribuídos nas diversas camadas sociais da nossa sociedade. Isto é: pessoas e indivíduos praticam crimes.

Devemos compreender as pessoas como àquelas que estão atreladas a uma linhagem familiar, política e econômica. Nesse sentido, as pessoas possuem os seus direitos constitucionais garantidos e além desses; como também não são, geralmente, suspeitas de práticas ilícitas. As pessoas são encaradas como vítimas. Já os indivíduos não têm nenhuma linhagem, não possuem os seus direitos legais respeitados, e são geralmente acusados por crimes.[1]

Quando parto da premissa de que pessoas e indivíduos cometem crimes na realidade social brasileira, surge para mim a seguinte problemática: qual é o comportamento do todo da sociedade e das instituições coativas perante essa realidade? A resposta dessa problemática perpassa pela a análise do Estado Democrático de Direito em nosso País. Ou seja: o Estado Democrático de Direito no Brasil é usado pela população brasileira?

O Estado Democrático de Direito usável: 

Vejo no Brasil fatos que me comprovam que o Estado Democrático de Direito não é usável [2] pela população e conseqüentemente existe de forma frágil. Todos os dias a mídia divulga notícias de casos de torturas. Torturas essas que atigem na sua maioria indivíduos em porões e salas escuras de delegacias ou em “batidas militares”. 

A mídia noticia a invasão dos morros cariocas ou favelas metropolitanas de outras cidades brasileiras por policiais Civis e Militares que atuam através da força fatal, onde a versão deles é de que as mortes que ocorreram foram por causa do confronto entre bandido e polícia; e não por conta, apenas, da polícia. Corroborando com essa explicação, ainda existe o argumento de que as pessoas que morreram eram bandidos, e não trabalhadores, e que por isso deveriam morrer.   

Recebo a informação de casos de corrupção, no qual determinado integrante das classes abastadas, as quais reclamam por paz e por uma polícia honesta, subornou um policial porque estava com o documento do carro atrasado ou porque um dos seus entes foi detido com porte ilegal de armas ou com uma certa quantidade de drogas. A mídia divulga casos de linchamento por parte de uma sociedade intolerante com os índices de criminalidade.

 É divulgada também a existência de grupos de extermínio, onde duas, três,  quatro, ou mais indivíduos são brutalmente assassinados. E por fim, a mídia passou um bom período publicizando as conseqüências da CPI do Narcotráfico Federal, onde evidenciou o envolvimento de juízes, políticos e grandes empresários com o narcotráfico.      

 Esclareço que o Estado Democrático de Direito usável exige regras constitucionais, onde estas irão regular de forma igualitária o convívio social permitindo a existência de civilidade e não de incivilidade. Nesse Estado, pessoas e indivíduos são punidos pelas suas transgressões; e direitos e deveres existem para ambos. As instituições coativas atuam de maneira imparcial e impessoal, onde os integrantes dessas instituições são regidos por normas que valorizam princípios éticos, como honestidade e direitos humanos. E caso eles transgridam essas normas são punidos exemplarmente.       

Nesse sentido como explicar as torturas policiais feitas em indivíduos? Como explicar a existência de corrupção institucional? Como explicar a invasão de morros e bairros pobres por parte das polícias sem respeito às regras constitucionais? Como explicar os linchamentos feitos pela população que deseja paz? Como explicar o envolvimento de autoridades públicas em crimes?

A explicação é uma só: o Estado de Direito Democrático no Brasil agoniza. Ele é usado precariamente pela população brasileira, pois as suas instituições, geralmente, não cumprem com as suas funções de forma imparcial, impessoal, igualitária e respeitando as regras constitucionais existentes. No Brasil existe um grau mínimo de civilidade.

Diante dessa constatação, faço a partir de agora, uma análise, para com isso criar sugestões para tornar o Estado de Direito brasileiro usável, da sociedade brasileira e das policias militares e civis.

Qual a Polícia que a sociedade quer?

As propostas que tenham como objetivo a reformulação das estruturas policiais brasileiras devem levar em consideração determinadas peculiaridades da nossa sociedade. Afirmo isso pelo fato de que desconfio de que segmentos da nossa sociedade não desejam uma polícia que conceba o uso do Estado de Direito por parte do todo da população. Não sei especificar, pois não tenho dados estatísticos, qual seria a porcentagem desse segmento no todo populacional. No entanto, compreendo que independente do percentual, uma reflexão deve ser feita.

Observo no cotidiano brasileiro uma certa visão, repito, de parte da sociedade, de que apenas indivíduos comentem crimes. Conseqüentemente surge o raciocínio de que pessoas pobres são sempre suspeitas. É óbvio que não posso desconsiderar que nos territórios que se caracterizam pela existência de pobreza existem altos índices de homicídios, como também de que a variável desigualdade social somadas à outras variáveis influenciam na geração de práticas de violência.

Contudo, como já frisei anteriormente, as práticas violentas estão democraticamente instaladas nos diversos estratos sociais. Portanto, indivíduo não pode ser sempre suspeito. Como a pessoa não deve nunca deixar de ser suspeita. Determinados tipos de crimes, os quais a polícia tem que agir e conseqüentemente inibir, são praticados tantos por indivíduos como por pessoas.[3]

Por exemplo: tráfico de drogas. Não compartilho da idéia de que apenas em favelas estão as Bocas de Fumo. É um princípio sociológico de que para existir drogas nesses locais é necessário de que haja o seguinte processo: 1. Financiamento da plantação; 2. Plantação; 3. Transporte; 4. Consumidor. Compreendo que geralmente o financiador da droga não é aquele que mora na favela. Esse mexe com milhões. Faz investimentos. Pratica o ato da lavagem de dinheiro. Deste modo, a favela é o varejo e não o atacado.

Encontro também, e isso a CPI do Narcotráfico Federal evidenciou, o envolvimento de político, juízes e pessoas da polícia envolvidas com a atividade do narcotráfico. Isso significa que as instituições que foram criadas para combater as práticas ilícitas estão contaminadas por transgressores da lei transvestidos de defensores da legalidade. Sendo assim, de que maneira a população pode usar do Estado de Direito, já que este está parcialmente contaminado?     

Esclareço que no varejo do tráfico de drogas estão os indivíduos, que são transgressores da lei. E no atacado estão as pessoas que também são atores ativos da prática ilícita. Saliento ainda que os consumidores não são apenas indivíduos maconheiros, como são classificados, mas também pessoas maconheiras. E válido frisar que no caso da cocaína, os seus principais consumidores são pessoas. Nesse ponto levo em consideração a linhagem econômica.

Um outro exemplo é o porte de armas. Toda a campanha de paz desenvolvida tem como bandeira principal a política do desarmamento. Acho isso extremamente interessante, pois soa como uma grande hipocrisia. A partir de contato com policiais, descobri que as pessoas que são pegas com armas geralmente fazem uso da sua determinada linhagem, e por isso não têm sua arma apreendida. No que concerne a indivíduos esses geralmente têm a sua arma apreendida. Saliento que muitas pessoas e indivíduos usam da corrupção para não perder a sua arma.     

Então, para que serve a política de desarmamento? Criar fato? Modismo? O que compreendo é que ao mesmo tempo em que um indivíduo armado pode cometer um crime contra uma pessoa, isto é, um assalto à mão armada; uma pessoa pode também cometer um crime contra um indivíduo ou uma pessoa, como por exemplo, um assassinato em uma briga de trânsito. Ambos os crimes são transgressões. Ambos os crimes devem ser punidos e reprimidos. Fora a isso, ainda existe o lucrativo comércio de armas.

Ao mesmo tempo em que a sociedade como um todo prega uma política de desarmamento, ela faz uso também da linhagem ou da corrupção para continuar com a posse da sua arma. Isso é uma grande contradição.

Tenho em mente que em um Estado de Direito Democrático as regras existentes devem ser respeitadas por todos. Caso isso não ocorra, as instituições responsáveis devem punir os transgressores. Compreendo que a sociedade não pode usar da linhagem ou da corrupção para estar acima da lei. Ou não pode desejar que a polícia deva ser uma instituição puramente repressiva, que tenha como principal alvo os indivíduos, promovendo assim o apartheid social. 

Reformas estruturais das Polícias:

Infelizmente gostaria de concentrar os meus argumentos numa proposta que tivesse como objetivo a unificação das Polícias. No entanto, compreendo que esta unificação é de difícil concretização por diversos empecilhos, dentre estes, uma reforma ampla na Constituição Federal no que concerne aos artigos que regem a segurança pública. Para que isso ocorra, se faz necessário um trabalho árduo de constante diálogo com os diversos setores da sociedade.

Contudo, o problema não é a construção do diálogo, mas o convencimento para a existência do diálogo das pessoas que são contra radicalmente a unificação. Sabendo disso irei propor reformulações que são possíveis de serem feitas em médio prazo.

A cada dia que tomo conhecimento do aumento da criminalidade em nosso País reforço a minha idéia de que policiamento não se faz a partir da reação, mas da prevenção. O modelo brasileiro, condicionado pela existência das Polícias Militares e Civis, adotou uma prática cotidiana de agir apenas quando o crime já foi feito. Não quero dizer com isso que as Polícias tenham sempre condições de prever o crime, mas que pautem a sua atuação na prevenção.

A Carta Magna de 1988 é clara na especificação do papel das duas Polícias. Segundo ela, A Polícia Civil é judiciária, e conseqüentemente tem o seu papel legitimado no processo de investigação. No que concerne a Polícia Militar, esta é responsável pelo policiamento ostensivo e pela preservação da ordem pública. Não sou contra o papel da Polícia Militar e nem muito menos o da Polícia Civil; contudo, gostaria de fazer algumas observações.

No instante em que a Polícia Militar é responsabilizada pelo patrulhamento ostensivo, isso significa que ela só irá agir a partir do crime ocorrido. Compreendo que o tipo de policiamento reativo proporciona choques, confrontos. A existência dos confrontos possibilita, e isso a História policial brasileira vem demonstrando, mortes de inocentes e desrespeito aos direitos humanos.

Não consigo encontrar a lógica do policiamento ostensivo, apesar de aceitá-lo em locais de grande aglomeração de pessoas, como shows, jogos de futebol, vias públicas de grande movimento, e vias bancárias. Contudo, não aceito que ele seja uma prática freqüente do nosso cotidiano, e de que essa prática construa a idéia irracional de que quantos mais policiais e viaturas nas ruas a criminalidade irá diminuir.

A lógica do policiamento ostensivo é quantitativo e não qualitativo. Como um Comandante da Polícia Militar, diante dos altos índices de criminalidade, irá ter condições de colocar viaturas e soldados em todos os pontos que ocorrem crimes? Para isso ser possível, tomando a realidade de Pernambuco, é necessário um contingente de mais de 80 mil homens. E quantas viaturas? O Estado não tem essa capacidade financeira, a não ser que todo dinheiro reservado para investimento seja concentrado em segurança pública.

Somado a lógica irracional do policiamento puramente ostensivo da Polícia Militar, o qual prejudica a sua atuação, temos a sua militarização. Essa está presente a partir do excesso de hierarquia, da existência de códigos disciplinares que não valorizam o ser humano, da presença de portas de acesso diferenciadas, de rituais conservadores e do controle parcial do Exército.

O excesso de hierarquia na Polícia Militar e a presença de portas de acesso diferenciadas possibilitam a existência de duas polícias em uma mesma corporação: uma formada por oficiais e outra por praças. Como conseqüência principal dessa duabilidade estão as práticas internas de tratamento, as quais são caracterizadas pela submissão total dos praças aos oficiais. A dinâmica dessa submissão funciona baseada na superioridade humana e profissional do oficial sob o praça. Nesse sentido, os praças não têm voz, apenas ouvidos para prestarem obediência.

É freqüente, para quem conhece um pouco a realidade das Polícias Militares, as queixas de praças que se sentem prejudicados por atitudes de oficiais. O interessante é que formalmente o direito de defesa é garantido aos praças. No entanto, a defesa é analisada por um oficial e não por uma pessoa neutra. Como no caso existem duas polícias, qual é a garantia da imparcialidade do julgamento para os praças?

Os códigos disciplinares militares não proporcionam a humanização da tropa. Penas de prisão por motivos banais ou de análise subjetiva, como por exemplo, “trabalhar mal” [4] e “Conversar com sentinela em seu posto" [5] ainda permanecem em determinados códigos militares. A presença de rituais conservadores, assim classifico-os por serem uma herança militar, como o ato de machar, antes do almoço, e prestar continência [6], ainda estão presentes em diversos quartéis.

As relações conflituosas entre praças e oficiais e o Código Disciplinar Militar permitem que a discussão em torno dos Direitos Humanos seja concebida a partir do seguinte questionamento: como vou respeitar os Direitos Humanos dos outros se não tenho os meus respeitados? Essa indagação é feita na sua maioria pelos praças. São esses que estão nas ruas.

As policias militares sofrem um processo de constante intervenção do Exército. Isso é justificado, em parte, pelo fato de que essas Polícias são forças auxiliares do Exército. A intervenção pode ocorrer de forma velada, como foi no caso da greve da Polícia Militar de Pernambuco no ano de 1997 [7]; ou de forma explícita, como ocorreu após a greve dos policiais militares do estado de Tocantins este ano.[8] 

Vejo a Polícia Civil com uma função de extrema importância para o combate a violência. Ela ao exercitar o papel da investigação e do desenvolvimento de inquéritos permite que crimes sejam solucionados, como também que seja criado, no caso de determinados crimes, como o tráfico de drogas, um policiamento preventivo.

Não vejo formalmente reais empecilhos de reformar as Polícias Civis em sua estrutura, pois as mesmas não possuem os problemas existentes em uma polícia militarizada. No entanto, observo a realidade da Polícia Civil com um olhar negativo. Esse meu tipo de olhar provém da existência de práticas ilegais e não democráticas presentes em uma instituição civil.

Não é novidade denúncias de torturas em delegacias. Não soa como surpresa práticas de corrupção [9] na atividade policial. É comum o mal atendimento à população quando esta procura delegacias. É noticiado com freqüência o envolvimento de policiais civis, assim como militares, em grupos de extermínio. É costumeiro inquéritos durarem anos, à espera de solução. Esse é o cenário real que a atuação da Polícia Civil constrói.

Ao unir os problemas existentes em ambas instituições policiais encontro a ausência de controle social, achatamento salarial e de investimento, existência de controle político e a falta de prestação de contas/accountability à sociedade das suas ações. Compreendo como controle social a fiscalização da sociedade, através de diversos segmentos, das ações do corpo profissional das polícias. O controle social exige a prestação de contas, isto é, os integrantes da instituição policial prestam satisfação da sua atuação à população.

Como exemplo de controle social e prestação de contas evidencio a atuação de um delegado ou de um grupo de policiais militares. Em determinado bairro, um delegado está há dois anos à frente da delegacia distrital. Durante esse período, vários crimes ocorreram na localidade; contudo, apenas 10% dos crimes foram solucionados. De repente, o delegado é comunicado da sua transferência para outro distrito policial. O policial não aceita, e afirma que está sofrendo um processo de perseguição. Apesar dos argumentos do delegado, a transferência consolida-se.

O exemplo evidencia que o delegado ao ser avaliado pelos seus superiores no que condiz a sua eficiência policial teve a sua atuação reprovada. Os superiores, pressionados pelos diversos segmentos sociais, os quais estavam exercendo controle social sobre o delegado, tiveram que exigir do delegado a sua prestação de contas da sua atuação, a qual foi reprovada, ocasionando assim a sua transferência.

A atuação dos policias militares corresponde à mesma lógica do delegado. Caso um grupo de policiais aja, em suas abordagens, em determinado bairro, com violência e praticando a corrupção, os segmentos sociais podem exigir a transferência e a punição desses policiais.

O controle político está muito presente nas instituições policiais. Defino como controle político a participação de detentores de mandato público, como vereadores, chefes do Poder Executivo, e deputados federais e estaduais, que usam do seu poder político para que policiais sejam transferidos de uma localidade para outra a partir dos seus interesses privados. Esses interesses podem ter como objetivo o encobrimento de atividades ilegais.

O achatamento salarial é um grande problema para as corporações policiais. È freqüente greves de policiais civis. Somado a isso, presenciamos um grande movimento grevista de policiais militares no ano de 1997. Mais recentemente ocorreram greves militares em Pernambuco [10] e em Tocantins.[11] Os baixos salários permitem que os policiais justifiquem a sua atuação nos chamados “bicos”. Diante dessa realidade concluo que desníveis sociais provocam instabilidade institucional. 

A ausência de investimentos nas instituições policiais é uma outra problemática, que varia em termos de gravidade por estados. É comum policiais civis e militares comprarem a sua própria arma para fazerem segurança pública. É corriqueiro os transgressores da lei estarem mais bem armados do que os agentes da legalidade.        

O Estado Democrático de Direito exige que as instituições policiais tenham as suas ações baseadas na imparcialidade, no respeito à legalidade, na aceitação do controle social por parte da sociedade, e na prestação de contas da sua atuação. Portanto, faz-se necessário que as Polícias sejam reformuladas para cumprir com essas exigências democráticas. É disso que me ocuparei neste momento, a partir de diversas sugestões.

As Policias Militares estaduais devem promover uma completa reformulação nos seus Códigos disciplinares. Essa reformulação tem como objetivo a sua humanização, onde critérios subjetivos que avaliam o comportamento do policial deveriam ser suprimidos. Paralelo a reformulação do Código deve estar a abolição das duas portas de acesso para os policiais militares. Em vez de existirem os acessos atuais, o do oficial e o dos praças, existiria um único acesso. Nesse sentido seria criada uma igualdade de condições.

Os policiais com esse novo acesso seriam submetidos a um rigoroso processo de preparação para a função policial, onde disciplinas de caráter civil, como Sociologia, Psicologia Social, Direitos Humanos e Ciência Política seriam predominantes. Somadas a essas disciplinas estariam as operacionais, como treinamento intensivo de tiro, Técnicas de Investigação, Técnicas de Negociação e defesa pessoal. A extinção de rituais conservadores também seriam contemplados.

Com o término do curso preparatório, os policiais militares seriam submetidos a um Plano de Cargos e Salários. O tempo de serviço e o desempenho laborial, aqui incluído concurso interno, seriam os critérios para a ascensão profissional.  Em comunhão com o Plano de Cargos e Salários estaria a reformulação das hierarquias existentes. Compreendo que não se faz necessário que existam três categorias de Soldados, três categorias de Sargentos, etc.[12] Uma diluição dessas categorias é necessária.

A reformulação do Código disciplinar, a instalação de um único acesso para a corporação militar, e a criação de um Plano de Cargos e Salários têm como objetivos a unificação da própria Polícia Militar, a sua humanização e o incentivo profissional. Esse último passa a existir a partir da criação de uma perspectiva de crescimento por parte dos praças. Friso isso porque identifico que muitos praças possuem hoje nível superior e aguardam uma oportunidade para sair da polícia, pois dentro dela, eles não têm nenhuma perspectiva de crescimento profissional e conseqüentemente salarial.[13]

A interferência [14] do Exército sobre as Policiais Militares deve ser revista, principalmente no âmbito do artigo 144 da Constituição Federal [15] de 1988 e da existência da Inspetoria-Geral das Policias Militares (IGPM).[16] Atualmente os Militares estaduais possuem dois responsáveis. O Governo do Estado que paga os seus salários; e a União, a partir do Exército, que legisla sobre as normas gerais, efetivos, material bélico, convocações e mobilizações. [17]

Um processo de interatividade entre Polícia Militar e comunidade deve ser construído. A interatividade concerne na implantação do Policiamento Comunitário. Experiências como essas já se encontram em fase de implantação e funcionamento em estados como Pernambuco e São Paulo.

Os objetivos do Policiamento Comunitário são o de proporcionar a aproximação do policial militar com a comunidade; o de permitir que o militar trabalhe com informações, onde estas passam a existir a partir de uma relação de confiança entre policial e público; o de criar um papel preventivo da Polícia Militar, pois este surge proveniente do intercâmbio de informação existente entre policial e comunidade; e o de permitir um maior controle da atividade policial por parte da comunidade, a partir da existência de Conselhos Comunitários de Segurança. Esses Conselhos permitem também que a população participe em torno da discussão de políticas de segurança pública.    

Friso que o policiamento ostensivo por parte da Polícia Militar não deixaria de existir. Contudo, esse não seria a sua principal função. A lógica seria invertida, isto é, a Polícia Militar passaria a valorizar mais o trabalho preventivo proveniente da interação com a comunidade e o recolhimento de informações; em vez do policiamento ostensivo, o qual é de lógica quantitativa e reativa.

Um outro ponto a ser observado em relação a Polícia Militar é o uso da força em relação a movimentos sociais e a diversos confrontos. O uso da força da Polícia deve estar pautado na proporcionalidade. Por exemplo: não se concebe que policiais partam para o encontro de integrantes de movimentos sociais, como o MST, com armas de fogo. A Polícia não pode usar da força fatal indiscriminadamente.  

Não tenho propostas exclusivas para a Polícia Civil [18], pois as que irei sugerir agora são também para a Polícia Militar. A existência de Ouvidorias nas polícias deve ser obrigatório, a qual tem como objetivo o recebimento de denunciais contra arbitrariedade e corrupção policial. Os Conselhos Comunitários, os quais já foram frisados, devem ser criados e fortalecidos com a função de tanto propor políticas públicas de segurança, como de fiscalizar a atuação dos policiais civis e militares.

A criação de uma Corregedoria única com responsabilidade sob policiais civis e militares deve ser a meta dos estados.[19] Investimento maciço e freqüente em cursos de aperfeiçoamento humano e operacional deve ocorrer. Um piso salarial nacional deve ser constituído. No entanto, esse pode variar por regiões.

Uma comissão de negociação salarial deve ser criada, onde esta terá como objetivo a construção de um freqüente diálogo entre instituições policiais e Poder Executivo, para que com isso greves de policiais possam ser evitadas.

Friso que apenas reformulações nas instituições policiais não são suficientes para garantir a consolidação do Estado Democrático de Direito no Brasil. A sociedade tem que fazer a sua parte. Compreendo que deve ser feito um esforço por parte das instituições estatais, dos órgãos de comunicação e das organizações não-governamentais, para persuadir a sociedade como um todo, principalmente as classes abastadas, em torno da concepção de que a efetividade de um Estado de Direito é do interesse de todos.   

Compreendo que essas modificações sugeridas podem proporcionar o surgimento de um efetivo Estado Democrático de Direito. Sei que é difícil que reformas em instituições policiais sejam colocadas realmente em prática; como também que ocorra uma mudança de mentalidade em certos estratos sociais. Tenho essa visão porque acompanhei o trabalho do professor Luiz Eduardo Soares no Rio de Janeiro.[20] Mas não acho impossível. Não custa nada tentar. O Brasil agradece.

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