Particularidades
do Processo de Integração – O caso do Mercosul
Resumo:
Para que se possa ter uma visão um pouco mais ampla do que seja o
processo de integração regional que deu origem ao Mercosul, é
importante ter em mente a forma específica como ele se constitui.
Diferente de outros processos como o europeu, o Mercosul não
possui um enraizamento institucional, nem surge como resposta a
uma demanda da sociedade civil. É notório o fato de que o
processo de integração regional do cone-sul é muito mais um
projeto de gabinete presidencial do que uma aspiração popular,
embora uma vez iniciado este tenha encontrado amplo respaldo. Isto
o torna bastante diferente do “modelo básico” de integração,
definido a partir do caso europeu. Esta particularidade nos leva
à necessidade de tentar buscar respostas inspiradas
especificamente neste caso, como forma de atingir uma compreensão
mais adequada do Mercosul.
Palavras
Chave: Mercosul;
Integração Regional; América Latina;
Abstract:
To
obtain one good eyesight about the Regional Integration process
than originates Mercosur, we need to keep on mind their specific
constitution way. Dissimilar forth other processes like the
European, Mercosur have not created institutional roots, nor
emerge as response to demands from civic society. It’s renowned
the garb forth than the cone-sur regional integration process is
well ideally a design forth presidential cabinet than one popular
aspiration, although once sequence started, obtained a commodious
backboard. It’s a very different model from the integration
"basic model", established with the European matter. To
obtain a Mercosur adequate comprehension, these particularities
lead us to look for answers specifically inspirited for this
matter.
Key
Words: Mercosur, Regional
Integration, Latin America |
Introdução
Pode-se
buscar utilizar várias teorias para explicar o surgimento e a evolução
do Mercosul, entretanto, este processo de integração regional tem
particularidades que tornam todas elas obsoletas se estas forem tomadas em
sua totalidade. Há elementos explicativos importantes em maior número em
umas do que em outras, mas as características fundamentais do Mercosul
exigem que se atente mais para os fatos concretos referentes a ele próprio
do que a qualquer teoria em especial.
As
teorias de integração regional foram naturalmente desenvolvidas para
explicar o projeto integracionista de maior envergadura, ou seja, a União
Européia. Embora a maioria dos blocos surgidos após esta experiência
sejam inspirados nela, sabemos que cada um segue um desenvolvimento próprio,
como é o caso do Mercosul. O poderoso exemplo europeu, pelo seu sucesso
espetacular não pôde ser reproduzido em qualquer outra parte do globo
por uma longa série de razões, a começar pelos próprios contextos
regionais nos quais eles estão inseridos. Os próprios motivos que
originaram cada um destes blocos não são necessariamente similares aos
europeus, como já vimos no caso sul-americano.
As
Teorias de integração Regional
Inspirando-se
no caso europeu, geralmente a literatura prevê que um aumento no intercâmbio
comercial entre países de uma mesma região geográfica gere um aumento
na interdependência entre eles em várias áreas, o que geraria um
interesse compartilhado por uma série de setores internos de cada um
deles, favorecendo pressões no sentido de que seus governos se unam na
tarefa de eliminar os entraves a esta cooperação. Esta seqüência de
fatos, num efeito “bola de neve”, desembocariam num processo de
integração que se retroalimentaria. De acordo com as diferentes
abordagens teóricas, a seqüência posterior no que se refere à forma
como as instituições se formariam, ou sua importância na manutenção
da integração pode variar, mas o ponto de partida inicial é sempre o
mesmo (MALAMUD, 2000).
Sob
o ponto de vista intergovernamentalista, a interdependência
é tida de forma muito clara como condição fundamental para a
integração. A dinâmica gerada pelo intercâmbio gera fortes pressões
para a liberalização (MORACVSICK, 1998).
Para Malamud, o Intergovernamentalismo explicar a origem dos processos de
integração, mas diz pouco a respeito das motivações para sua subseqüente
expansão. A simples busca pela eliminação de entraves comerciais,
derivada de uma ação racional do Estado em defesa de interesses que
podem ser mais ou menos abrangentes não justifica por si só a construção
e manutenção de uma atitude que transcenda esta seara específica. A própria
lógica de ação racional do Estado pretendida pelos
intergovernamentalistas nos permite fazer considerações interessantes
neste sentido, por exemplo: um Estado não cometeria suicídio, “(...)delivering
their sovereign
powers to other entities if they can avoid it. (MALAMUD, 2000)”
A
despeito da postura racionalista, a teoria intergovernamentalista se
distancia da teoria realista quando assume uma postura de otimismo em relação
à possibilidade de cooperação dentro do sistema internacional, de modo
que ela considera que os Estados percebem na integração cooperativa uma
forma de aumentar os ganhos individuais absolutos (VIGEVANI, 2000).
Diferentemente
do intergovernamentalismo, a corrente neofuncionalista tem pouco poder de
fogo para explicar o ponto de partida de um processo de integração, mas
tem mais sucesso para justificar as causas de sua posterior expansão (MALAMUD,
2000). A teoria neofuncional pressupõe que haja condições democráticas
para uma integração bem sucedida; diferentes grupos de atores sociais
devem poder participar ativamente no processo de integração. Essa
participação, é o que possibilita um aprofundamento do processo e
facilita a sua propagação e manutenção. O incremento da ação dos
atores sociais faz com que sejam criadas cada vez mais e interesses a
serem gerenciados. A necessidade cada vez maior de intervenção para
regulamentação destes interesses e a própria existência destes
interesses de forma crescente, constituem um motor que sustenta a
continuidade da integração. Nesta abordagem inerentemente expansionista,
se o motor parar, ou seja, se a retroalimentação baseada no movimento
cessar, todo o processo será colocado em risco (MALAMUD, 2000). Os
neofuncionalistas defendem, também, a idéia de que o spillover é obtido
na medida em que os governos são capazes de garantir a continuidade dos
ganhos para os segmentos beneficiados visto que, na defesa de seus próprios
interesses, são estes grupos que dão sustentação e apoio à
continuidade da integração. Em contrapartida, devem os Estados elaborar
políticas compensatórias visando manter aqueles que se prejudicam ou são
menos beneficiados no mínimo numa situação de neutralidade, sem se opor
à continuidade da integração (VIGEVANI, 2000). Se para os
neofuncionalistas, as instituições supranacionais necessariamente atuam
como um elemento fundamental para garantir que isto ocorra, no caso da
concepção intergovernamentalista acredita-se que num bloco regional a
existência de uma estrutura intergovernamental não suprime totalmente a
possibilidade de que haja uma participação efetiva de atores sociais.
Neste tipo de estrutura, a coordenação política negociada poderia
servir como uma forma de controle entre os participantes (MORAVCSIK,
1994). Do ponto de vista da dinâmica institucional, March e Olsen
acreditam que um processo de integração política representa algo como
uma “coleção de contratos”, que são negociados entre atores que
possuem interesses conflitantes e recursos díspares. Isto reitera a lógica
de ação baseada em atores individuais, de modo que a sociedade seria “constituited by individuals for the fulfillment of individual ends”
(MARCH e OLSEN, 1998, p.950). Presume-se a partir daí, que o mesmo seria
válido para a política externa e, portanto, a integração regional
seria uma das formas da manifestação deste interesse.
Particularidades
do Mercosul
Nenhuma
destas possibilidades teóricas explica de maneira totalmente convincente
o caso do Mercosul, a começar por sua própria origem.
O
Mercosul não é apenas uma união alfandegária, é um projeto político.
Apesar de ser um dos maiores impulsionadores da integração, o Brasil é
o país dentre os pertencentes ao Bloco comercial do Mercosul que menos
depende dele, tanto sob o ponto de vista das importações como sob o
ponto de vista das exportações. Os países menores, Uruguai e Paraguai são
os que apresentam maior dependência em relação ao bloco, isto é
percebido claramente, na medida em que cerca de 50% de seu comércio é
realizado dentro do bloco. Em termos quantitativos, a maior parte das
exportações do Brasil seguem para o Nafta e a União Européia, embora,
em termos qualitativos, as exportações brasileiras de produtos de maior
valor agregado se concentrem no Mercosul. A maior parte do comércio
exterior brasileiro se dá portanto, fora deste espaço regional, tendo
como destino principalmente a União Européia e os EUA. A motivação
eminentemente econômica para explicar a emergência deste bloco
aparentemente deve ser descartada, na medida em que seu maior patrocinador
não é o maior beneficiário. De qualquer
modo, o Mercosul se mantém como uma opção estratégica em termos econômicos
e também políticos, já que a negociação em bloco multiplica a força
destes países nas negociações com outros blocos, com os organismos
internacionais e também com os EUA e os países vizinhos na América do
Sul.
Os
dados sobre a evolução do comércio intra-Mercosul deixam bastante claro que no momento inicial não havia uma
interdependência entre os países membro. Entre os anos de 1990 e 1998, o
fluxo de comércio entre os países mercosulinos aumentou cerca de seis
vezes, permitindo a ampliação da capacidade produtiva de muitas empresas
estabelecidas dentro do bloco, especialmente no Brasil e na Argentina. O
aumento do comércio entre estes países não impediu o incremento de seu
comércio com o resto do mundo, ocorreu, porém, um aumento mais rápido
do comércio intra-Mercosul do que do comércio extra-Mercosul.
Em 1999 o fluxo se retrai em 30%, por causa da recessão que se
abateu sobre estes dois países chave. O aspecto fundamental destes dados,
se retornarmos às teorias que analisamos brevemente acima, é o fato de
que ao contrário do que elas previam, no caso que estamos tratando a
interdependência não precedeu o processo de integração, o que ocorreu
foi o oposto, o processo de integração gerou a interdependência. Em
1991, ano em que foi assinado o Tratado de Assunção, as exportações
intrabloco representavam apenas 11% do valor global das exportações dos
países membro, tendo saltado para significativos 25% em 1998.
Evolução
do Comércio Intra-Mercosul, Valores em milhões de US$ Dólares
Certamente
o surgimento do Mercosul antes de haver uma interdependência que
justificasse sua criação, como prevêem as teorias de integração,
deve-se em parte ao fato de que as tentativas anteriores de integração (ALALC
/ALADI), que forneceram a base para sua implementação, tinham características
similares, ou seja, eram projetos políticos que visavam o desenvolvimento
econômico,
sem necessariamente partir de uma base material favorável. Desta forma:
Enquanto
as Chancelarias de todos os países não se cansavam de repetir a
prioridade que seus países emprestavam ao projeto de integração econômica
continental, os setores responsáveis pela condução interna da política
econômica e comercial externa mantinham prudente distância e cauteloso
silêncio (BARBOSA, 1991, p.70).
Todos
os projetos de integração regional da América Latina foram conduzidos
sob a égide da vontade política de seus governos, mais precisamente de
seus líderes executivos. Segundo Malamud (2000), um elemento onipresente
ao longo da história do Mercosul é a atuação dos presidentes como
atores chave. O elemento catalisador do processo de aprofundamento entre
os países que na teoria neofuncionalista seriam as instituições
supranacionais, no caso do Mercosul foi a própria diplomacia
presidencial. Para este mesmo autor, este tipo de organização, baseadas
em “maximum
pragmatism and flexibility”, é que permitiram a sustentação do
processo em andamento ao longo do tempo.
O
déficit institucional derivado desta política pragmática de integração
trouxe conseqüências importantes, como veremos a seguir, além de
promover o desenvolvimento de uma certa “diplomacia informal”
(BARBOSA, 1991; Malamud, 2000; Vigevani, 2000). Contatos entre partes
conflitantes poderiam se dar com um mínimo de burocratização,
priorizando a eficiência em lugar da observação de normas e regras de
qualquer natureza. Em todos os níveis a mediação e resolução de
problemas seguiu esta via, de modo que em última instância, o problema
era entregue à arbitragem daqueles que eram os personagens tidos como os
mais capazes e confiáveis para resolver os problemas “em casa”, ou
seja, os presidentes (MALAMUD, 2000). Mais do que intergovernamental, o
tipo de estrutura criada e mantida durante o processo de formação do
Mercosul poderia ser considerada uma espécie de
“interpresidencialismo” (MALAMUD, 2000), estando centrada para além
dos governos destes países, em uma parte específica destes, ou seja, na
pessoa dos presidentes.
Contrariando
a tese de que haveria necessariamente uma participação efetiva de
importantes setores sociais neste tipo de empreendimento, no caso
mercosulino, a interferência do setor privado foi mínima, “sua
participação foi apenas consultiva, não intervindo diretamente na
tomada de decisões” (VIGEVANI
e MARIANO, 1997, p.283). Isto não quer dizer que eles estiveram
totalmente alijados do processo, nem que este setor tenha permanecido
totalmente passivo, mas certamente não se pode dizer que nele está
contido o coração das transformações ocorridas. Mesmo que houvesse um
elevado grau de interação entre tais atores, isto por si só não
garante que haveria desdobramentos posteriores. Segundo
Kaiser: “Not even a high degree of horizontal interaction can lead to
transnational politic unless there is vertical interaction”
(KAISER, 1971, p. 359). Ou
seja, as políticas transnacionais podem ser ajudadas por este tipo de
interação mas se não houver uma vontade que parta “de cima”, do
topo da estrutura político-administrativa, um processo de integração não
está garantido.
Esta
flexibilidade extraordinária da estrutura institucional do Mercosul contém
em si um grande paradoxo: a despeito de haver uma grande descentralização
nesta estrutura, o processo de tomada de decisão é extremamente
centralizado e pouco suscetível a qualquer tipo de controle democrático.
Diferentemente da União Européia, o Mercosul não criou uma
“comunidade epistêmica”, aqui, justamente devido ao escasso
enraizamento institucional, não há “mercocratas”, como uma
contraparte dos “eurocratas”, do caso europeu.
A
atuação deste tipo de expert
em alguma medida foge ao controle democrático por sua atuação altamente
especializada; e sua interação “comunitária”, no sentido de que
eles trabalham junto com seus iguais vindos de todos os países
pertencentes a um bloco em prol da integração, faz com que eles acabem
por desenvolver uma certa identidade própria que transcende as
fronteiras nacionais. Na Europa escreveram-se compêndios sobre
esta questão, que não nos toca diretamente no caso das estruturas da
integração regional, mas se levarmos em conta apenas especificamente o
caso da política externa brasileira, veremos que ela não é totalmente
alienígena a nós. Trataremos deste assunto mais detidamente em outros
momentos deste trabalho, mas levemos em conta desde já o fato de que a
política externa brasileira é definida fundamentalmente no Itamaraty,
com um mínimo de interferências políticas de qualquer natureza. Desde
1971, a linha mestra desta política vem sendo conduzida sem sobressaltos
significantes, o que se deve a uma atuação marcadamente baseada na expertise;
a Argentina, por outro lado, vem seguindo uma linha absolutamente tortuosa
nos últimos sessenta anos, mas com a emergência do Mercosul, a
necessidade de coordenação das políticas por parte dos países membro
deu à política externa daquele país um elevado grau de previsibilidade
(MALAMUD, 2000).
Estas
políticas passam a ser orquestradas de forma mais ou menos coordenada,
mas não ainda sujeitas a controle parlamentar. Para March e Olsen:
“(...)democratic norms are contagious,(1998, p.962), entretanto, segundo
estes mesmos autores, há uma grande dificuldade para fazer com que este
espírito democrático seja transferido para as instituições
internacionais. A construção de um processo de integração regional
tende a levar mais em consideração a eficiência das decisões a serem
tomadas do que o seu grau de legitimidade (MARCH E OLSEN, 1998; KAISER,
1971).
O
baixo grau de institucionalização do Mercosul não é em si o que
constitui um problema para a democracia, visto que a existência de um número
significativo de instituições não garante que haja transparência.
Segundo Kaiser, a perda de influência parlamentar é evidente quando as
instituições supranacionais entram em cena. Em sua visão, as decisões
governamentais por unanimidade tornam difícil a interferência
parlamentar.
In
all cases of multibureaucratic decisionmaking which involve governments
and international organizations the assertion that
national sovereignty is mantained through the unanimity rule has
become an effective facade that conceals the ongoing erosion of democratic
control over increasingly important matters (grifo nosso, KAISER, 1971, p.
365)
Max
Weber, ao fazer sua opção pessoal pelo parlamentarismo, utilizava como
uma de suas principais argumentações o fato de que um líder executivo
eleito diretamente pelo povo poderia tentar utilizar esta legitimidade
contra o Congresso para tentar governar sozinho, ou pelo menos para romper
o princípio da equidade dos poderes, situando-se como um poder superior
(1974). O Mercosul é regido por um órgão supremo, o CMC,
composto pelos presidentes, e todas as suas decisões precisam ser tomadas
por unanimidade. Pela maneira como foi formalizada a estrutura de poder do
Mercosul, não há como os parlamentos nacionais intervirem no processo,
de modo que a louvada flexibilidade da presente institucionalização
bloqueia qualquer possibilidade de democracia em nome da eficiência:
“el proceso del Mercosur está, a nuestro juicio, bajo el signo de un
apriorismo ejecutivista y tecnocrático, que los partidos y las
representaciones parlamentarias han tolerado, hasta el presente (PÉREZ
ANTÓN, 1997, p.19).
O controle dos atos governamentais por parte do parlamento diminui
gradativamente, diante da atitude dos Executivos, que atuam através de
burocracias especializadas, utilizando a expertise
como forma de desempenhar deu papel livre de amarras. No caso específico
das integrações regionais, o entrelaçamento destas burocracias gera uma
situação muito peculiar: como os processos de decisão nacionais se
relacionam, sua mútua influência contribui para a falta de clareza
destas relações, porque o objeto do controle democrático e o locus
deste objeto tornam-se igualmente pouco claros (KAISER, 1971). Diante da
existência de interesses entrelaçados e muito específicos, é difícil
saber quem decide o que, e como se dará o controle da adequação e da
eficiência das políticas a serem adotadas caso a caso, seja na relação
entre os poderes dentro de cada nação, seja na disputa entre cada uma
delas, ou ainda, na relação entre os níveis de poderes nacionais entre
nações.
No
interior destas instituições que gerenciam os processos de integração
(no caso europeu as instituições supranacionais, e no Mercosul
principalmente as chancelarias, mas também as frágeis estruturas criadas
para manter o processo funcionando), a aversão ao controle externo
deve-se mais a uma “armadilha da competência”, do que a qualquer
pretensão autoritária. Segundo March e Olsen, “Social, economic, and political systems are all
prone to competency traps and to at least moderate jerkiness in
fundamental transformations” (1998, p.965). Elas
resistem a qualquer tipo de mudança fundamentalmente porque as ações
costumeiramente efetuadas já obtiveram êxito no passado. A rigidez neste
sentido deve-se ao temor pela incerteza de uma nova forma de atuação.
Conclusão
Como
os poderes Executivos tomam suas decisões de forma quase unilateral, e as
burocracias envolvidas são pouco transparentes, qualquer forma de
controle parlamentar se dará sempre ex
post facto, na medida que em processos multilaterais uma vez iniciados
tornam-se praticamente irreversíveis. O custo político de se minar um
acordo pactuado entre muitas partes é extremamente elevado, tendo-se em
mente que o que se procura afetar não são as ações, mas a forma como
elas são levadas a cabo. A competência da expertise leva a que suas atitudes em geral sejam as mais corretas e
venham de encontro aos interesses da nação; a população de fato vê
como positivo os produtos desta interação, como o desenvolvimento técnico
e científico, o internacionalismo, o avanço econômico, etc.
Paradoxalmente, a busca por estas conquistas contribui para minar o
processo democrático (MARCH e OLSEN, 1998). Cedendo constantemente a este
tipo de pressão, os parlamentos durante o processo de formação do
Mercosul perdem poder e influência em prol da eficiência, o que
fortalece e legitima a ação centralizadora do Executivo.
____________
Bibliografia
BARBOSA,
Rubens Antônio. “América Latina
em Perspectiva: A Integração regional da Retórica à realidade”. Ed.
Aduaneiras, São Paulo, 1991.
KAISER,
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MALAMUD,
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Experience” Mimeo, 2000 Buenos Aires
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Karina L. P. e VIGEVANI, Tullo (1997) “A Burocracia na Integração
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Contexto Internacional, vol.19, nº2
MORACVSIK,
Andrew. “Preferences and power in the European Community: a liberal
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Oxford: Blackwell Publishers, 1994.
OLSEN,
Johan P. e MARCH, James G. (1994) “The Institutional Dynamics of
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VIGEVANI,
Tullo. Relatório “Mercosul: A Emergência de Uma Nova Sociedade” (coord)
São Paulo: CNPq/ CEDEC, 1999.